3.9萬億專項債發(fā)行結(jié)束 投向變化、資金使用效益受關(guān)注

　　作者：陳益刊

　　今年穩(wěn)增長重要政策工具之一的3.9萬億元地方政府新增專項債券(下稱“專項債”)，已基本發(fā)行完畢。龐大的專項債資金投向哪，使用效益如何，對于發(fā)揮專項債資金穩(wěn)增長、補短板、擴內(nèi)需作用至關(guān)重要，也關(guān)系到債務(wù)可持續(xù)性。

　　專項債投向重大調(diào)整

　　根據(jù)公開數(shù)據(jù)，今年10月份以來，地方政府共發(fā)行近3000億元新增專項債。截至10月底，全國共發(fā)行新增專項債略超3.9萬億元，而今年初全國人大批準的新增專項債限額為3.9萬億元，這意味著今年新增專項債完成年初發(fā)行計劃，不考慮后續(xù)增量政策，發(fā)行基本結(jié)束。

　　而從近些年專項債資金投向來看，專項債投向領(lǐng)域越來越廣。比如，與往年不同，今年下半年以來，地方政府發(fā)行新增專項債中，超8400億元未披露“一案兩書”(項目實施方案、財務(wù)審計報告和法律意見書)，募集資金不是用于項目建設(shè)，而是被認為用于支持地方化解存量債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款，被市場稱為特殊專項債，這一額度占今年3.9萬億元總額度比重近22%。

　　新增專項債支持地方化債也得到財政部印證。財政部近期公開表示，2024年以來，經(jīng)履行相關(guān)程序，財政部已經(jīng)安排了1.2萬億元債務(wù)限額支持地方化解存量隱性債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。另外，為了緩解地方化債壓力，除了近期擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)外，還將每年繼續(xù)在新增專項債限額中專門安排一定規(guī)模的債券，用于支持化解存量政府投資項目債務(wù)。

　　拋開今年及未來幾年支持化債這一新投向，僅從專項債支持項目建設(shè)領(lǐng)域來看，近些年用于項目建設(shè)的專項債資金主要投向市政和產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)、棚戶區(qū)改造、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、舊城改造等領(lǐng)域。當然每年這些領(lǐng)域?qū)ｍ梻�資金占比會有些變動。

　　根據(jù)近期出版的《中國地方政府債券發(fā)展報告(2024)》(下稱《報告》)，傳統(tǒng)基建領(lǐng)域仍是專項債的重要投向，2023年全年有過半數(shù)專項債資金投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利領(lǐng)域。另外，投向新基建領(lǐng)域資金增多，2023年信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ梻�資金占比大幅提升約2個百分點至5%左右，積極支持數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施信息化改造。

　　從今年用于項目建設(shè)的專項債資金投向看，投向上述傳統(tǒng)基建領(lǐng)域的資金占比近六成，比重進一步提高。除了傳統(tǒng)基建外，未來專項債資金用于土地儲備和收購存量房值得重點關(guān)注。

　　財政部部長助理宋其超近期在國新辦發(fā)布會上介紹，為了促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，財政部擬會同相關(guān)部門實施利用專項債收儲土地和收購存量商品房政策，將有利于促進土地市場的供需平衡，緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動性和債務(wù)壓力，也有利于增加保障性住房來源，增進民生福祉。

　　宋其超表示，在具體操作上，關(guān)于專項債用于土地儲備，主要是支持各地結(jié)合實際情況，與存量土地的業(yè)主企業(yè)合理確定收購價格，妥善處理回收存量土地涉及的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，合理確定專項債券項目內(nèi)容和地塊范圍，及時安排債券發(fā)行和支出，提高土地資源的利用效率和債券資金的使用效益。

　　其實中國早在2017年就允許地方發(fā)行土地儲備專項債，且此后發(fā)行規(guī)模較大，但由于土地儲備支出中的征地和拆遷補償支出中有一部分不能形成當期實物工作量，為更好發(fā)揮專項債券對有效投資的拉動作用，2020年起新增專項債券暫不安排土地儲備項目，此后僅放寬可用于租賃住房相關(guān)土地儲備項目，而此次再次全部放開，將減少閑置土地，增強政府對土地供給的調(diào)控能力，又有利于緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動性和債務(wù)壓力。

　　宋其超表示，關(guān)于支持地方用好專項債收購存量商品房用作保障性住房，這項政策主要是由地方自主決策、自愿實施，遵循法治化原則，按照市場化運作，在確保項目融資收益平衡的基礎(chǔ)上，地方可安排專項債券收購存量商品房用作保障性住房。

　　因此，未來幾年，專項債資金投向土地儲備和收儲存量房領(lǐng)域規(guī)模受到市場關(guān)注。

　　中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞建議，未來可以合理擴大專項債投向領(lǐng)域。比如目前“三大工程”中暫未列入專項債支持范圍的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，部分符合條件的設(shè)備更新和技術(shù)改造項目，以及與新型消費密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域均有望成為專項債關(guān)注重點，助力擴大內(nèi)需，推動投資與消費良性循環(huán)。

　　“另外專項債用作項目資本金領(lǐng)域也有望適當放開，并完善項目投融資對接機制，引導(dǎo)金融等社會資本加大支持力度，在更大范圍發(fā)揮政府投資的帶動放大效應(yīng)�！痹�海霞稱。

　　提高項目收益是關(guān)鍵

　　專項債的核心在于投向項目的收益能夠覆蓋融資本金利息，因此項目能否實現(xiàn)預(yù)期收益十分關(guān)鍵。

　　袁海霞認為，近年來，隨著專項債持續(xù)擴容，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善，優(yōu)質(zhì)專項債項目儲備趨于飽和，收益能力較高的項目挖掘空間日漸受限。同時，房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，部分高度依賴土地出讓收入的專項債項目收益愈加承壓，專項債項目收益能力整體有所下滑。

　　來自上述《報告》的數(shù)據(jù)顯示，2023年，專項債項目收益對融資本息覆蓋倍數(shù)的均值為2.04倍，同比出現(xiàn)回落。其中覆蓋倍數(shù)在1~2倍的項目數(shù)量占比約79%，同比提升5個百分點。這表明專項債收益能力有所弱化。特別是在土地出讓收入大幅減少背景下，土地儲備、舊城改造等領(lǐng)域項目收益面臨較大壓力，項目本息覆蓋倍數(shù)遠低于其他領(lǐng)域。

　　上述《報告》對2023年交通、能源、生態(tài)環(huán)保、棚戶區(qū)改造、信息基礎(chǔ)設(shè)施、水利等地方政府專項債項目收益做了單獨分析。

　　根據(jù)《報告》，以2023年交通基礎(chǔ)設(shè)施專項債項目為例，項目主要投向收費公路、軌道交通、鐵路、停車場等細分領(lǐng)域，收益來自項目運營收入(通行費、票價)、財政部補貼收入、土地出讓、開發(fā)收入等。2023年約75%的交通基礎(chǔ)設(shè)施類項目覆蓋倍數(shù)為1~2倍，其余項目覆蓋倍數(shù)在2倍以上，覆蓋情況良好。各省市經(jīng)濟、財政實力、債務(wù)壓力的差異也在一定程度上影響交通基礎(chǔ)設(shè)施類專項債的信用風(fēng)險，因此應(yīng)持續(xù)關(guān)注項目所在區(qū)域的信用風(fēng)險情況。

　　近年來，一些地方審計發(fā)現(xiàn)，一些專項債項目收益不及預(yù)期，甚至沒有收益，增加地方財政支出壓力，這一情形也值得警惕。

　　接受第一財經(jīng)采訪的專家認為，這需要從加強項目審核、管理，擴大專項債投向，優(yōu)化專項債額度分配，強化專項債資金使用監(jiān)管等角度入手，提高專項債資金使用效益，確保項目收益能夠覆蓋本息，防范潛在風(fēng)險。